Servidor público: contribuição previdenciária sobre parcelas não incorporáveis aos proventos
O Plenário retomou julgamento de recurso extraordinário em que discutido se haveria incidência de contribuição previdenciária sobre terço de férias e adicionais por serviços extraordinários e por insalubridade. Na espécie, servidora pública federal pretendera impedir a União de efetuar descontos previdenciários sobre aquelas verbas, bem como quaisquer outras de caráter transitório que viesse a receber, haja vista a impossibilidade de incorporá-las aos proventos de aposentadoria — v. Informativo 776. Em voto-vista, o Ministro Luiz Fux acompanhou o Ministro Roberto Barroso (relator), para prover parcialmente o recurso. Destacou a convergência, no âmbito constitucional, entre o Regime Geral de Previdência Social – RGPS e o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS.
Anotou que, antes das alterações constitucionais em debate, a jurisprudência do STF seria no sentido de que a contribuição previdenciária de servidor público não poderia incidir sobre parcelas não computadas para o cálculo dos benefícios de aposentadoria, tendo em conta que: a) a natureza indenizatória dessas parcelas não se amoldaria ao conceito de remuneração; e b) essas parcelas não seriam incorporáveis aos proventos dos servidores, o que levaria à desconsideração da dimensão contributiva do RPPS. Uma vez existirem controvérsias quanto à natureza das parcelas, remanesceria o segundo argumento. No ponto, o RPPS teria migrado, da redação originária do texto constitucional, de natureza solidária e distributiva, para um regime de natureza também contributiva (EC 3/1993).
Posteriormente, com a entrada em vigor da EC 20/1998, o aspecto contributivo fora reforçado, colocando em aparente conflito os princípios da contributividade e da solidariedade. A EC 41/2003, por sua vez, reforçara o caráter solidário do sistema, mas não derrogara o seu caráter contributivo. Afirmou que a aplicação do princípio da solidariedade afastaria relação sinalagmática e simétrica entre contribuição e benefício. Contudo, o princípio contributivo impediria a cobrança de contribuição previdenciária sem que se conferisse ao segurado qualquer contraprestação, efetiva ou potencial, em termos de serviços ou benefícios. Além disso, com o advento da EC 41/2003, o fortalecimento de algumas regras de capitalização coletiva não poderia desvirtuar a intenção do constituinte de fazer incidir contribuição apenas sobre parcelas cujo proveito ao beneficiário fosse possível em alguma medida.
Se o Estado buscasse fortalecimento atuarial, poderia agravar alíquota incidente sobre os participantes ou até aumentar sua participação no custeio, mas não poderia haver tributação sobre base não imponível, em arrepio ao postulado da solidariedade. Nesse sentido, a referibilidade entre remuneração e contribuição seria confirmada pela interpretação sistemática dos §§ 2º e 3º do art. 40, c/c o art. 201, todos da CF. Nesse aspecto, seria também expressa a nova redação do art. 4º, § 1º, da Lei 10.887/2004, dada pela Lei 12.688/2012, a inserir os incisos X a XIX, para afastar da base de cálculo da contribuição previdenciária dos servidores públicos o adicional de férias, de serviço extraordinário e de serviço noturno, típicas parcelas não incorporáveis aos proventos de aposentadoria.
Por essa razão, a jurisprudência da Corte estaria estruturada na natureza das verbas, e não na existência de previsão legal para a sua exclusão, com o fim de fixar a não-incidência das contribuições. Assim, as exclusões não seriam taxativas. Portanto, o princípio estrutural da solidariedade, em substituição à solidariedade de grupo, deslocaria o fundamento das contribuições sociais do princípio do custo-benefício para o da capacidade contributiva. Nesse diapasão, ainda que o princípio da solidariedade fosse pedra angular do sistema dos servidores, não poderia esvaziar o conteúdo do princípio contributivo, informado pelo princípio do custo-benefício, tendo em conta a necessidade de um sinalagma mínimo, ainda que não importasse em perfeita simetria entre o que se paga e o que se recebe.
Por sua vez, o Ministro Dias Toffoli acompanhou a divergência, para desprover o recurso. Aduziu que o rol exemplificativo do art. 4º das Leis 9.783/1999 e 10.884/2004 deveria ser interpretado no sentido da possibilidade de se incluírem na base de cálculo das contribuições previdenciárias, independentemente da repercussão direta e imediata do valor do benefício, parcelas remuneratórias recebidas pelos servidores a título de ganhos habituais, excluindo-se, portanto, os ganhos não habituais e aqueles que, mesmo recebidos com habitualidade, tivessem caráter indenizatório.
A questão atinente à natureza da verba, inclusive seu caráter indenizatório ou não, para fins de incidência da contribuição previdenciária, seria matéria a implicar juízo de legalidade e de fatos e provas, inviável em sede de recurso extraordinário. Afirmou que deveria haver proporcionalidade entre as contribuições exigidas e o benefício concedido.
Desse modo, o servidor deveria ser protegido de alterações abruptas do regime, mas não teria direito subjetivo a uma estrita vinculação do valor do benefício com as contribuições vertidas ao sistema da seguridade social. Ademais, a base econômica da contribuição previdenciária do servidor público não constaria do art. 40, § 3º, da CF, mas de seu art. 195, II, o qual dispõe sobre o financiamento da seguridade social para toda a sociedade. Assim, a base de cálculo das contribuições seria a folha de salários, o total dos rendimentos, a qualquer título.
Entretanto, o art. 201, § 11, da CF estabelece que todos os ganhos habituais do trabalhador deveriam compor a base de cálculo das contribuições, a delimitar, para fins de incidência, o que seria considerado “total dos rendimentos”. Dessa perspectiva, no custeio da seguridade social, os princípios da solidariedade e da universalidade, conquanto não criassem poderes restritivos, já regulados por outras normas, teriam a função de delimitar os contornos do exercício dos poderes previstos nas regras constitucionais de competência. Em seguida, pediu vista dos autos a Ministra Cármen Lúcia.
Fonte: STF